第三章 政治和经济体制
1.政治结构
虽然清朝是一个异族王朝，但却接受了传统的儒家秩序，并招纳汉族士人进入官场与满人共事，形成了一种在王权政治之内的二元种族体制。政府根本上是一种专制体制，不存在任何西方意义上的权力分立；无论是在行政、立法或司法方面，皇帝都是绝对的统治者。皇帝在统治国家时不设宰相一职，真可称得上"朕即国家"!这种高度的集权，对皇帝提出了比对帝国中的其它任何人都更高的要求。康熙这样评论说："臣下可仕则仕，可止则止，年老致仕而归，抱子弄孙，犹得优游自适；为君者勤勉一生，了无休息。"清朝的专制主义无疑从明朝继承而来，大多数体制和做法也是如此，只是在适应一些特殊的场合和需要时，才作了一些补充而已。
1.1皇帝和贵族 处在等级制度顶端的皇帝，以过去统治者很少有的认真态度亲理政务。皇帝披阅来自帝国内各个地方的所有奏折--每天50、60到100份之多--用朱砂笔在每份奏折的边缘或字里行间写下批注。作为行政者，皇帝决定所有的大政方针、委任官职、封授爵位、认可升迁黜贬、赏赐俸禄、统帅军旅、批准与外国的条约。作为最高立法者，皇帝以谕旨和敕令的形式，颁行、取消并修正法律。在司法方面，皇帝是最高申诉法庭，恩赐赦免和缓刑。确实，专制君主制度在清朝达到了最高峰。
皇帝还是宗教首脑，敕封达赖喇嘛、道教天师和孔府衍圣公(孔子的直系后裔)，祭拜天地、孔圣人、佛祖等等。自然灾害被视为天地震怒的表现，当发生这类灾难时，皇帝要祈求上天宽宥他的罪孽，因为这是天地震怒的根源。
最后，皇帝还倡导学术，命人编纂和颁行图书及类书，来显示自己是臣民的精神领袖。他授命举办乡试和会试，并亲自主持殿试。他经常亲自考问试子及决定三甲的名序；有时甚至会驾临国子监讲学。所有的科举功名都以他的名字授予，即钦点。
尽管皇帝显得几乎无所不能，但却也受一些限制。儒家信条要求皇帝修德行善，关切臣民的需要；并且约束他在典礼场合谨守礼仪及遵奉古制，为芸芸众生树立榜样。皇帝不能违背传统习俗，也不得忽视士绅的"舆情"，除非在紧急状况下，否则他不能违反情理征辟丁忧守制的官员。当与六部九卿的大臣议政时，皇帝在道义上要容纳他们的规谏。作为皇室的一员，皇帝不能违背帝室宗法或不遵祖训，这些东西被认为是神圣不可侵犯的。藐视这些限制将合乎情理地招致言官的谏诤，或引发宫闱政变甚至叛乱。孟子认为民众有反抗的权利，叛乱便是这种观念的必然结果，也是对君主行为的最强有力的遏制。如果皇帝谨慎认真地履行最高权力，同时又尊重上述种种条件，那么就自然能够确保得到大臣的敬仰和官民的拥戴，并因而得以理直气壮地宣称他是以"天子"及天人关系协调者的身分替天行道。
清朝体制下的贵族阶层分为三类：帝室宗亲、授爵贵族和旗人。宗亲就是努尔哈赤的直系男性后裔，从十六世纪后期到十九世纪末总数约有七百人。宗亲受"宗人府"管束，宗人府的职能就是保证他们的名籍。宗人府：掌管宗亲从生到死的一应记录，包括婚姻、爵禄、赏迁惩黜或其它一些事情。宗人府也开设学堂，为宗亲举行单独的科考(宗子试)，审理他们的忤逆行为，对他们的活动进行总的监督。皇帝封赏田地、府邸和每年的银粮津贴给宗亲。但宗亲或多或少被隔离起来，好像不准结交外藩，也不被委任为大学士或后来的军机大臣等要职。这种规定在十七和十八世纪严格执行，极少例外。当然在清朝最后几十年中，此类限制就变得比较宽松了：比如，恭亲王在1853年就被任命为军机大臣。
授爵贵族分成五等：公、侯、伯、子、男。这些爵位大多是授封给一些功勋配得上这些殊荣的文臣武将的。授爵贵族本身并不构成一个阶层；作为一个集团，对社会也没有多少影响。
第三类贵族是旗人，他们也受到皇帝的优遇，可以获取年俸、牧地和粮帛津贴。为保全他们的体面和特殊地位，所有旗人都不准参与经商和体力劳动。旗人犯法不由普通的官吏审讯，而要由八旗将军处置。大部分旗人驻扎在北京和京郊附近，其余的则分遣到全国各地担当守戍之任。
1.2中央政府机构 1729年以前，中央政府最重要的机构是内阁，明朝开国皇帝在1380年废除宰相一职后就建立了内阁。 1清朝承袭这一机构，指定了四名大学士和两名协办大学士组成内阁，其中一半为满人，一半为汉人。他们组成了皇帝的一个咨议班子，很接近于旧时的宰相一职，但在这六人中间没有一位正式的首脑，他们也不能直接向六部衙门和外省督抚发号施令，只有皇帝才能这样做。内阁大学士为皇帝起草谕旨、敕令和诏书，并协助他作高层决策。由于他们控制了奏折的呈递渠道，并能在将奏折呈给皇帝之前对其作出评判，所以便有了影响皇帝决策的权力。另外，因为他们职近中枢，故备受尊敬，而且被看作是帝国中的最高级官员。按规定，只有已获"进士"功名的人才能被委命为大学士，而大学士的任期也是无限制的，原因纯粹是无更高的职位委派给他们。大学士的平均任期为八年零九个月，但在1644-1773年间，曾有一名大学士任职长达三十年以上，另有24人的任期超过十年。2 所有的内阁大学士都同时担任六部或其它重要衙门的官长职务。
内阁在康熙朝时期失去了一些权力，其时康熙帝逐渐信用南书房的侍臣为他草拟论旨和敕令。到1729年，内阁又遭受了致命的打击，即军机处的成立。这个新机构取代了内阁成为皇帝最亲近谋臣的角色，而且抢夺了它最初的大部分职能，仅留下一些日常事务让它处置。此后大学士就演变成封赏给一些元勋文臣的尊贵虚衔；他们不再需要处理正规的政务了。
近年来学者们对军机处的起源做了深入探讨，尽管仍有一些分歧的意见，但似乎都已认可一条，即它的建立不是一蹴而就，而是经过了几年的逐渐演化。早在1726年，为准备对西北厄鲁特人四部之一的准噶尔部发动征讨，就作出了成立军机处的决定。次年，怡亲王(胤祥，是雍正帝亲信的弟弟)、内阁大学士张廷玉和蒋廷锡被秘密委派负责军务及其它相关事务。由于所掌事务的机密性，他们的任命过了两年多才发布。这样，1729年便往往被看作是军机处成立的年份，虽然正式的官玺直到1732年才启用。最近，一项新的研究有力地表明1730年是军机处建立的较恰当年份。这些年份都是有严谨的研究作依据的，它们的存在表明了这样一点，即是根据各人观点的不同，1726年、1727年、1729年、1730年或1732年中的任何一年，都可算作是军机处成立的年份。这种模糊性引导出以下的结论：军机处经过了好几年非正式的逐步演化，在雍正朝(1723-1735年)中期、正式的衙门尚未开设之前，事实上的军机大臣就在行使职权了。
军机处之所以创立，部分是由于雍正帝需要一个联系紧密的助手小班子帮助他起草敕令，并就军国要务提供机密性建议；部分则由于它是一种避开权势显赫的亲王，从而进一步巩固皇帝权力和提高效率的手段。因此，这个结构的创建，构成了清朝专制制度发展进程中的一个里程碑。
军机大臣一般从大学士、六部尚书和侍郎及其它一些二品或二品以上文宫中遴选，然而偶尔也会起用一位四品或五品官做军机大臣，以作为皇帝恩宠的标志。最初，军机大臣的数目是三个，但1745年增加到了十个；不过他们的平均数目是五到六个，由满人和汉人分任。就官制而言，军机大臣之间是相互平等的，但实际上总是有一位领班大臣，此人在早些时候通常是一名满族大学士，十九世纪中叶以后则往往是一名满族宗室亲王。军机大臣在禁宫之内办公(不同于衙门设在宫外的内阁大学士)，因此能随时应皇帝之召见。他们每天在破晓前，通常在凌晨3点到5点之间开始办事，参详已由皇帝披阅并加朱笔评注的奏折。随后，在早晨7点到9点之间觐见皇帝，1749年前是单独觐见，后来则改为集体觐见。在这两个小时里，他们与皇上商讨国事，并就一些皇上还未批阅的奏折提出对策建议，以及尽力记下皇上的旨意，然后回去起草谕旨，即所谓的"廷寄"。1749年以后，起草廷寄的繁重工作留给了章京们来做。草旨经章京领班审阅后呈给军机大臣作进一步审核，然后这份最后的定稿才呈送给皇帝批覆。
作为皇帝的亲信幕僚和谋士，军机大臣至少每天与皇帝见一次面，就军务、边防、度支、税收和外交等各个方面的问题提出建议；也会推荐政策方略、提出官吏任免的意见，参与重要的案件审理，执行君王的特殊使命，有时还操办殿试事宜。军机大臣还要为主子阅读、呈递并保存奏折和军务档案，准备敕令和廷寄，充当君王处理千头万绪的事务时的心腹顾问。不管皇帝去哪里，他们都要跟随，哪怕是去休养、狩猎或巡游--在这些境况下，他们通常会在晚膳后给皇上召见。虽然他们权势显赫，但却像内阁大学士一样无权向六部或外省直接发号施令，这样的权力只属于皇帝。由于他们的位置很敏感，因此禁止与外省督抚保持私下联络。原则上，亲王和御前大臣是不得进军机处的，以免他们权势过重。但由于1853年恭亲王获委命为军机大臣，这条原则就被推翻了；嗣后直至清朝灭亡，列位领班大臣均是满洲亲王。
军机大臣一般都有兼职，因为他们除了领取原有官职的俸禄外，不再有任何薪俸，所以军机处的开支一年只有区区10,500-11,000两。
军机大臣没有固定的任职期限：董诰充任军机大臣凡39年(1779-1797年、1799-1812年、1814－1818年)，但也有其它人只充任几个月。在清朝145个出任军机大臣的人当中，满人有72人，汉人有64人，另有3个汉军旗人，6个蒙古人。因此，从数量上来说，职位似乎在满人和汉人间相当平均地分配，而这也的确是清廷安抚汉人的一种手腕。但数量并不能表示权力的平衡，权力的分配与军机大臣同皇帝关系的亲疏成正比，而皇帝一般是信任满人胜过信任汉人，能证明这一点的是，大量特殊和机密的使命都委派给了满族军机大臣。但不管怎么说，汉人在军机处的数目可以表明他们被给予了相当的参与中央政府管理核心的机会。
在军机大臣之下是32个章京--16个汉人和16个满人。他们轮流值班，一半值昼班，另一半值夜班，负责日常管理和文牍事务。由于他们参与重要国务，因此被称为"小军机"。确实，在整个清朝时期，有34个章京最终被擢升为军机大臣。如果特别受到皇帝宠信，章京有时能发挥比军机大臣更大的影响，比如在1898年光绪皇帝就任命四个维新分子当军机处章京，负责"百日维新"。
在平定准噶尔部叛乱的军事征讨结束以后，军机处仍然保存下来。虽然军机处在1735年被乾隆帝撤销过一次，但在次年重建，以后便永久性地替代了内阁，成为中央政府中最重要的机构。3
在内阁和军机处之下是六部，它们构成了中央管理机制的骨干。这六部是吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。每个部有两名尚书和四名侍郎，官职由满人和汉人平均分配，每个部有四个司，但户部和刑部例外，户部有十四个司，刑部有十八个司。惹人注目的是中央政府中居然没有外交部，因为儒家意识的天下一统帝国，传统上不维持任何西方所理解的平等外交关系；也不承认有任何对外事务，只认为有藩务、夷务或商务。
在六部中，吏部居首。除了那些内阁大学士和军机大臣外，官吏的任期一般为三年，在三年任期结束时，要举行一次形式上的议叙考功以决定升黜。"回避法"规定选员不得在其族籍所在省份担任要职，且同一族内的两人不得在同一地或同一衙门任职，以杜绝任人唯亲及结党营私的现象。这些规矩固然是有些例外的，但不多见。4 退休的年龄在1757年确定为55岁，1768年提高到了65岁，但这一规矩并不严格实行。
户部在官阶上仅次于吏部，有两个常设的尚书和四个侍郎，还设有一特简总理部务大臣，通常由满人但有时也会由汉人担任。该部自然是要掌管税收事务，但由于最主要的单一税是地税，所以也要处理田亩登记事宜。
顾名思义礼部是管理礼仪的。礼仪包括一些显而易见的事情，如宫廷典礼、国家祀典、官样服饰、婚丧礼典等；但或许令人惊诧的是，礼仪还包括了进贡事务、教育，以及童试、乡试和会试等各级科举考试的管理。中考的士子成为士绅，他们形成了一个特权阶层，政府正是从这一阶层中选拔官员。
兵部关注军政及武职官的考核任免，而不管辖御前侍卫，8,646名御前侍卫官直接受皇帝的节制。
兵部有一个饶有趣味的特点，是控制了官方的通讯联络。该部豢养马匹，供应遍布全国各处的驿站官员使用；驿卒在京城和各省之间往返传送文书。外省军政大员获发给一定数量的"邮符"，作为动用驿卒之用。根据传送文书的重要性，规定驿卒不同的传递速度。最快速度一般是每天骑马行600里，然而有时也要求驿卒每天骑马行800里。其它的速度从一天500到300里不等；日常的通讯则由步行的驿卒传送，一天走100里。这样，一份寻常的公文从南京到北京(2，300里或766英里)就需传递23天，从广州到北京就需56天。
刑部管理法律事务，包括刑罚、赦免和没收家产等事宜，并与都察院和大理寺会审各省臬司上呈的死刑案件。
清朝的法理和司法实践与西方大相径庭，司法机制不独立于行政机构--而仅仅是行政的一部分。在案件审判中不存在诸如正当法律程序或律师辩护等事情。审案者不受终身任职的保护。审判一桩案件与其说是依据法律的考虑，倒不如说是根据该案件的道德含义。官司诉讼被认为是行为不良的表现--因此，到公堂亮相是对一个人社会威望的沉重打击。一个人诉诸法律乃是在所有的劝说和伦理呼吁都已无效以后的一种无可奈何的最后手段。
工部是六部中官阶最低的一个部，统管公共建筑的建造和修缮，购置和出售政府的产业，保养京城的街道和沟渠。修葺河堰、堤坝和灌溉系统是它职责的一个重要部分。
内阁、军机处和六部是中央政府的中枢机构，此外还有其它一些重要的"佐理"衙门。
官阶紧随六部之后的是理藩院，这个部门不是从明朝继承而来，也无任何别的历史先例可循，大约在1636年作为"蒙古衙门"而建立起来。但是，随着清朝疆域的扩展，这个衙门接管了与西藏、新疆和俄罗斯等方面的关系；在它创建两年之后，它的名称改为理藩院。它以一位承政(后改称尚书)和左右参政(后改称左右侍郎)各一名为首，在乾隆朝则还增加了一名额外侍郎--一般为一蒙古贝勒。理藩院的尚书和左右侍郎通常均由满族人担任，但在乾隆朝以前，间或也有蒙古旗人任职；在乾隆朝以后则完全由满人担任，从未有汉人任职。
清朝都察院的首脑是两名左都御史和四名左副都御史--官职均在满人和汉人中平分。右都御史和右副都御史之职位通常分别由外省的总督和巡抚兼任。六部设有24名御史，外省设有56名御史，也由数目相等的满人和汉人担任。
御史被称为言官，因其按理享有言论自由之故：他们获准就任何事宜向皇帝进言。御史是皇帝的"耳目"，负有察访悖逆行径之责；也可以弹劾、斥责、批评或褒扬任何官员和任何政策，其言论可根据他们认为合适的途径，或公开发表、或私下进谏。尽管御史的机构职能是查访官吏中的玩忽职守行为而不是关注政策本身的优劣，但由于他们警觉地监视着政策的执行，而且随时准备弹劾或攻讦负责官员，因此实际上就对现行政策的落实和新政策的制定产生了影响。御史自视为儒家礼制的卫道士，但有时对皇帝坦率的谏诤和抗辩会令他们丢掉官职，甚至丢掉性命。
清朝中央政府的另一个显着特色是设翰林院。翰林院的功能主要在文学方面；它的两个掌院学士(一满一汉)给皇帝讲解经籍或推荐学者来讲经。掌院学士为皇帝准备敕令及在"经筵"上所作的"御论"准备草稿，而在祭孔典礼上则充当司仪。他们的助手有六名侍读学士、六名侍讲学士、六名侍读和六名侍讲，均由数目相等的满人和汉人充任，此外还有一些修撰和编修。
翰林院拥有一座非常宏大的图书馆，收藏有御书房每本图书的复本，并保存大量的奏折和档案。翰林院内的国史馆为每一个皇帝编撰一部实录，但它只在当朝皇帝驾崩后才公开。国史馆还收集资料，为撰写皇帝、皇后、贵族、官吏和学者的传记准备素材；但它从不将清朝本身的历史写出来，因为那是下一个朝代的任务。
翰林院的翰林只能由会试中登第的进士担任。翰林院是年轻才子的储才机构。在三年任期内，翰林可望擢补实缺并在官场上步步升迁；翰林在十年中骤升至最高官位的事例是屡见不鲜的。
有两个机构在处理文案传递中发挥重要作用。通政司收纳来自外省的日常奏折(本章)，而且有权启封本章以勘对驿卒是否耽误了传递时间，并检查其行文格式和措辞是否合乎规范。另一个机构奏事处则收纳无论京内和外省的正四品以上文武官员上呈的奏折。在任何情况下，奏事处都不得启封奏折，只能拆阅奏折所附文书，以验明递送人的身分，并确证上奏人是否有资格向皇上进言。如果各式凭证都合规矩，奏事处就立即将奏折交给奏事太监上呈皇帝，皇帝是第一个拆阅奏折的人。皇帝经常在奏折空白处写下批注；有些时候也会向军机大臣口谕回复旨意。然后奏折将发回给上奏人，待拜读御批后再将奏折呈回京城。通过这种方式，皇帝确保了自己了解国家状况。
然而，"本章"制度在嘉庆朝(1796-1820年)以后就变得越来越没有用处了，最终在1901年废除，五个月后通政司也裁撤了。
1.3地方行政 中国的地方行政--蒙古、满洲、新疆、西藏和青海等特殊的行政区除外一有四级：省 5 、道、府、县。全国共有18个省、92个道、177到185个府和大约1,500个县和州。
十八个正规省受总督和巡抚的节制(督、抚的数目在乾隆朝分别为八个和十五个，但各朝均有所变化)。有两个总督只管辖一个省--直隶和四川--但其它六个总督一般都统辖两个或三个省。6十五个巡抚各管辖一个省，其余的直隶、四川和甘肃三省总督行使巡抚之职。总督和巡抚的官衔分别为正二品和从二品。
北京的朝廷似乎因在外省督抚职位上平衡安置满人和汉人而获得了某种安全感；只要一个满人被委任为总督，他属下的巡抚一般就会是汉人，反之亦然。以整个清朝时期总算一下，种族的分配相当平均：
57%的总督和48.4%的巡抚是满族人，与此相对43%的总督和51.6%的巡抚是汉族人。7
在巡抚之下设有一个布政使、一个按察使和一个学政--均由皇帝亲授。政府给他们提供僚属，但他们自己还有一套私人幕僚。除了上面所列的官职外，还有一些特殊的衙署专门负责盐务、漕运、税关、河道、水道和驿站。
在省一级衙署之下的行政阶梯依次是道和府，最底端的则是县。一些大县比美国的小州还大一些；县的平均人口为20万。8 知县征集税收、审断讼狱、维持地方的安定秩序，故称作"父母官"，因为他直接与老百姓打交道，且理应照看他们。一般来说，知县上任后要与一帮通晓本县事务的当地人达成了某种谅解或契约关系。这帮人起着非官方的地方常设民事机构的作用，他们分成六"房"，分别为：(l)吏、(2)户、(3)礼、(4)兵、(5)刑、(6)工。这个非官方机构的成员不从知县处领取薪俸，但获准以他们的名义征收附加的税项。他们被规定上缴一定数额的税收而自己享用余下的税款。正是这个不入流的集团操办着知县衙门繁杂的日常运转。9
在与县相同的级别上还有一些稍稍大一点的行政单位，称州和厅。有一些州直接隶属于省，它们比一般州的地位略高一点。
清朝中央官制：
中枢部--内阁 军机处 六部（吏部 户部 礼部 兵部 刑部 工部）
佐理部--都察院 大理寺 理藩院 翰林院 通政司 国子监 钦天监
帝室部--宗人府 内务府 詹事府 太常寺 光禄寺 太仆寺 鸿胪寺 太医院
(引自萧一山著，第1卷，第503页，表1。)
1.4农村基层控制 在每个县里有一些村庄、城、镇、乡和集市。这些乡村区域的管理留给了当地居民而非官吏来运作，国家的行政管理停留在县一级，但是，国家的控制仍然深入到称作保甲和里甲的两种村社组织中。前一种组织建于1644年以促进治安控制，后一种机制则建于1648年以协助税收征集。
根据保甲制度，每十户立一牌，领袖称牌长。每十牌立一甲，其首曰甲长(或曰甲头)；每十甲立一保，为首者称保长。这样，每保就有一千住户。每一住户在大门上贴挂印信纸牌一张，书写姓名丁男口数于上。保甲负责稽查户籍、记录个人行踪，时而还作当地人口登记。保甲成员应监视邻里中的犯罪行为并向保甲长举报，保甲长则向知县具报消息。每一个保甲成员就都会是其它成员的潜在告密者。由此产生的恐惧和怀疑，约束了村民不与其乡邻密谋造反，从而也减少了叛乱的机会。对犯罪或密谋不予举报将招致连坐(集体惩罚)。每月月尾，各保长须向知县呈递甘结，担保其邻里平安无事。
里甲经常与保甲混淆，两者其实是完全不同之机制。在乡间，每110户立一里，内中十户含丁男数最多的户主被选为里长。余下的100户分成十甲，各有一长。每三年(1656年后是每五年)作一次稽查，以确定地丁税税额。里甲的作用是协助地方居民登记，估算并征集地税和丁税，以及帮助编订"黄册"，10"黄册"登录该地区所有可纳税个人的名单。
然而，在1712年后，里甲的性质出现了某些变化；这一年，康熙帝将当年的丁男数立为定额，并宣布嗣后滋生人丁永不加赋。到1740年时，几乎所有各省的人丁税都被并入了地税，这样，"黄册"就完全失去了它原有的用处。里甲编订纳税人丁记录的事宜终止了，取而代之的是更全面的保甲编户稽查。 1722年，每五年作一次丁口登记的做法被完全取消了。里甲的主要功能从为编订"黄册"提供数据，转向了催科纳赋；而里甲长则经常要为村民不缴纳应交税款负责。
清政府实行了一种将帝国控制力扩展到社会最底部的巧妙方法。这个方法就是通过基层管理，利用当地居民来约束他们自己，与此同时则削减了地方政府的开销，并排除了任命官员的需要。
处在乡村社会最底层的是温顺、消极和勤劳的农民，他们终年劳动以求温饱。农民们基本上听天由命，认同他们所不得不屈从的社会环境。然而，如果税收变得太重而使生活变得太苦的话，他们也会在一些比较大胆的士人或乡绅带领下揭竿而起。政府也因此认识到应及时给予他们一些恩惠；恩惠通常是采取在丰年减免赋税的方式。一个好的政府应该是能够给农民提供过得去的生活条件，同时又将控制调节到一定的宽松度上。11
2.经济制度
中国以农业为主，土地和人力构成了国家的经济基础。大部分税收来自于地丁税，另外还有一些取自盐课、茶课、本地关税、牙税(商业许可税)及其它一些收入作补充。总的来说，在清朝最初的一个半世纪里，财政收入增加的幅度并不大。在顺治朝(1604-1661年)，清廷的岁入约为2,800万两；康熙朝(1662-1722年)约为3，500万两；雍正朝(1723-1735年)为4,000万两；而在乾隆朝(1736-1795年)，岁入在4,300万-4,800万两之间，与此相对，每年的支出大约在3,500万两左右(1765年)。收入缓慢提高主要是由于土地耕种的增长甚微；1661年的可耕地总量为5.49亿亩，而1766年只增加到7.41亿亩。
2.1土地和税收制度 清朝中前期，地税是所有税收中最大的一项，远远超过其它收入。地税征集的依据是1646年出版的《赋役全书》，该书明文记载了全国耕地的总数、各省地丁税的定额、应交赋税的人丁数目和解部入库的税款定额。正规的地税取自民户的田地，税率依土地的肥瘠和家产的规模而定。民户面积小得不值一计的零碎田地免于纳税。免税的还有那些学田、祭祀用地以及分配给帝室宗亲及旗人的田地。称为"鱼鳞册"12的田地丈量册标明了每一地的耕地总面积，而"黄册"则载有该地缴纳赋税的丁口总数。
1712年，康熙颁发了一份著名而意义深远的谕旨，规定丁税将永远以1712年的定额为准。这份上谕称：
国朝承平已久，滋生日繁。如依现今丁数增收赋税，诚不妥矣。盖因生齿日繁而地不加益。应令诸省督抚，将现今钱粮册内有名丁数，勿增勿减、永为"征收丁税"定额，其自后所生人丁，不必征收钱粮。编查时，只将增出实数审明，另造清册题报。朕欲知人丁之实数，不在加增钱粮也。13
如此确定了丁数定额，使丁口税变得毫无意义，它逐步并入了地税。1716年，康熙同意在广东省施行摊丁入地法，每一两地税加收0.1064两丁税，从而确立了地丁合一的先例。其它省份纷起仿效，至十九世纪初，两税合一已成为全国之常例。原则上，在地税重的地方丁税就轻，反之亦然。两税合一后，"黄册"的用处日减，而"鱼鳞册"的用处则日增。
征税的方法是"一条鞭法"(首创于1581年)，该法将所有税项统一为一个定额，每年分两次缴纳。夏限一般设在2月至5月间，秋限则设在8月到11月间。此两限俗称为"上忙"和"下忙"。
下表显示了不同年份地丁税的粮赋总目：14
年代 赋银(两) 漕粮(石，合133又1/3磅) 1661年 21,576,006 6,479,465 1753年 29,611,201 8,406,422 1812年 32,845,474 4,356,382
2.2国家收支 除地丁税外，国家还有其它一些较小的收入。一种为火耗，即熔铸银子时允许的损耗，它最初由知县非法地征收，因屡禁不止，雍正帝便决定火耗归公。火耗银的税率在正规税(即地税)的4%或5%到20%之间。在乾隆朝，政府每年从此项税源中获利约450万两。
十八世纪末国家的总收入可概括如下：15
1、地丁银 约30,000,000两 5、关税 4,000,000两 2、火耗 4,600,000两 6、租课 260,000两 3、漕项 2,000,000两 7、茶课 70,000两 4、盐课 7,500,000两 8、漕粮 4,000,000石
根据这些资料，国家的总收入应是4,800万两和400万石漕粮左右，但由于750万两的盐课往往只能收足50%到60%，因此实际收入在4,300万或4,400万两左右。
对照这笔收入，最大的支出是军费开支和官员的薪俸。满洲旗兵和汉军绿营兵总数分别超过20万和60万，耗费约2,000万两的开支。
下列选择性的图表显示了每年贵族津贴和官员薪俸的标准。16
爵位官衔 岁俸银(两) 椽米(石) 亲王 l0,000 5,000 一等公 700 350 一等侯 610 305 一等伯 540 255 一等于 410 205 一等男 310 155 正从二品文官 180 90 正从二品文官 155 77.5 正从三品文官 130 65 正从四品文官 105 52.5 正从五品文官 80 40 正从六品文官 60 30 正从七品文官 45 22.5 正从八品文官 40 20 正九品文官 33.114 16.557 从九品文官 31.5 15.57
从上表可以看到文官的薪俸确实非常微薄。正一品大学士每年只获180两，而官衔为正二品的总督只获155两。为补贴如此低微的薪俸，政府又向官员们支付委婉地称作"养廉费"17 的钱财，数目往往是正规薪金的100倍。
一个领取155两正常岁俸的总督得到13,000到20,000两的"养廉费"；此外他还获得一些"公费"。文武百官的"养廉费"总额高达一年400万两之多，而"公费"也达25万两。
1765年中央和地方政府约略的经费开支表列如下：
中央经费： 地方经费 1、王公百官俸 930,000 1、兵饷 15，000，000 2、兵饷 6,000,000 2、官员俸薪 1，000，000 3、盛京热河之官兵俸饷 1,400,000 3、"养廉银"4，220，000 4、外藩王公俸银 120,000 4、"公费"200，000 5、京官公费饭食银 110,000 5、修缮 4，000，000 6、内阁等处饭银 18,000 6、各种杂费
（驿站、赏赐等） 1，400，000 7、吏部理部养廉费 15,000 8、外藩蒙古朝鲜入贡赏银 10,000 总计 25，820，000 9、各种杂费 900,000 总计 9,503,000 中央政府的总开支将近950万两，地方政府的开支约为2,580万两，总计3,500万两，与此相对的收入则是4,300或4,400万两。乾隆朝时期政府每年盈余为800或900万两。18
2.3人口 在一个农业社会里，土地和人口不能分而论之：地丁税的合一即是对这一事实的承认。在清朝早期，每隔三年或五年里甲长就对16至60岁之间的丁男作一次调查；各省布政使正是依据他们的调查编造"黄册"。为了逃税，人们往往设法躲避调查，以免列名黄册。丁赋实际上包括了一些转化为货币支付的强迫性劳役，在一些地方以钱代役的额度可高达一年8两或9两。 1712年，康熙帝称他巡幸各地时发觉，一户或有五六丁，止一人交纳钱粮，或有九丁十丁，亦止二三人交纳钱粮。各省署衙因担心税额增加，也不将人丁数目尽行开报。康熙1712年的那份将丁税税额固定在该年人丁数日之上的上谕，多少减轻了民众对丁籍编查的担忧，但规避稽查的习惯仍是根深蒂固的。随着乾隆时期摊丁入地法的不断强化，"黄册"越来越变得多余了。另一方面，保甲稽查的重要性则越\x81碓酱蟆５\xAB直到乾隆朝(1736-1795年)为止，人口的增\xE9L率\x81K不明\xEF@。下表大致\xEF@示了不同年份的人口数：19
1660年 19,088,000丁 1753年 183,678,259丁 1700年 20,411,000丁 1779年 275,042,916丁 1730年 25,480,080丁 1800年 295,273,311丁 1741年 (依据保甲\xD5{查首次查出143,411,559口) 1812年 355,540,258丁 1850年 429,913,034丁 由上表可见，清代早期从1660年到1730年之间，人口的统计数字只是稍有增加，但当1741年稽查以保甲数目为依据时，统计资料便猛增了；随后便是稳步增长。事实上，1660-1730年间的资料既不表示总人口，也不表示户数或丁男数，而更应被看作"纳税单位"或"丁"的数字，它是转化成货币支付的强迫性劳役之参数。201741年及以后的资料则是男女老幼各色人等的"口"数。
1741年以后人口数据的稳步增长，可以从几个方面得到解释，尽管那些资料本身也不一定完全确实。其因素之一是推行摊丁入地法，以后税收的依据是田地而非人丁，由此便大大消除了民众以后有对具报实际人口数的担忧。另一个可能说明此现象的原因，是乾隆皇帝天生好大喜功，喜欢用人口增加来证明大清王朝统治的繁荣昌盛；他一再警告地方官不得隐匿实际稽查的资料。以往不在稽查之列的妇女、老人、孩童、奴仆和细民，现在都包括在内了，由此便出现了1741年人丁数的骤增。
中国的历史学家和人口学家倾向于认为，1741年以后的稽查资料是具报不足而非虚报；因为一大部分乡绅对于被迫披露家庭规模怀有冥顽不灵的抵触情绪，他们总是想方设法地隐瞒实情。一位现代人口学家认为，1741年到1775年间人口稽查中隐匿不报的数量，可能高达总数的20%。21
实际上，人口从1779年的2.75亿增加到1850年的4.3亿，只表示人口增长了56.3%，而年增长率只有0.63%，这远远低于现今许多迅速发展的工业化国家2%的年增长率。22 1741-1779年间的迅猛增长，或许可归结于乾隆朝时期总体有利的经济政治环境和长期的和平。此外，可耕地的增加及一些外来食品作物，如十六或十七世纪引进来自美洲的玉米、红薯和花生，也有助于人口的增长。我们大可相信知识渊博的学者王庆云的观点，即清朝的人口数字比实际的状况要少而不是多。
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【注释:】
1 S．Y. Teng，"Ming T'ai-tsu's Destructive and Constructive Work."Chinese Culture．VüI:3:20 (Sept. 1967).
2 Pao Chao Hsieh，The Government of China (1644-1911)，(Baltimore，1925)，74-75.
3 傅宗懋：《清代军机处组缴及职掌之研究》(台北，1967年)，第121、147及以后、166-167、182-183、213-216、239-242、246、263、321、336页；吴秀良：<清代军机处建置的再探讨>，《故宫文虞》，台北，第2卷第4期，第21-45页(1971年10月)；Alfred K．L. Ho．"The Grand Council in the Ch'ing Dynasty,"The Far Eastern Quarterly．XI:2:167-182(Feb．1952)；Pei Huang．"Aspects of Ch'ing Autocracy：An Institutional Study，1644-1735,"Tsing Hua Journal of Chinese Studies．New Series，VI．Nos．1-2 (Decetuber 1967)，123-125，132：Thomas A． Metzger，The Internal Organization of Ch'ing Bureaucracy：Legal．Normative and Communi- cation Aspects (Cambridge．Mass., 1973)．
4 比如，在1865年，李鸿章被任命为两江总督，统辖江苏、江西和安徽三省，而安徽省即是他的族籍省份。
5 直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南和贵州。实际上，在清初只有15个省。由于一些省面积太大，康熙帝(1662-1722年)将江南省分成了江苏和安徽、将陕西分成了陕西和甘肃、湖广省分成了湖南和湖北，形成了上述的18省。后来，在1884年和1887年，新疆和台湾分别置省，但台湾在1895年割让给了日本。1907年满洲划为三个省：奉天、吉林和黑笼江，使清朝末年时省的总数达到了22个。
6 有两江总督(辖江苏、安徽、江西)、闽浙总督(辖福建和浙江)、两广总督(辖广东和广西)、湖广总督(辖湖北和湖南)、陕甘总督(辖陕西和甘肃)和云贵总督(辖云南和贵州)。
7 Lawrence D．Kessler,"Ethnic Composition of Provincial Leadership during the Ch'ing Dynasty,"The Journal of Asian Studies，XXVüI:3:496,500(May 1969)：
8 萧一山，第1卷，第533-537页：Pao Chao Hsieh，294。
9 K．C．Wu．"Local Government in Imperial China"，in his Why Is America Not Better Informed on Asian Affairs (Savannah．Geogia．1968)，8-9．
10 因其封面为黄色．而得名。
11 关于保甲制和里甲制的详情，参见Kung-Chuan Hsiao，Rural China：Imperial Control in the Nineteenth Century (Seattle，1960)，chs．2-4。
12 该种册书封面印有鱼鳞般花纹，大约是象征田地之高下邱亩，故名。
13 Kung-chuan Hsiao,89-90。楷体为本书作者所加。
14 萧一山著，第2卷，第386-387页。
15 萧一山著，第2卷，第432页。
16 萧一山著，第2卷，第411-416页。
17 有时译为"反腐费"(anticorruption fee)或"促诚费"(honesty-fostering allowance)。
18 萧一山著，第2卷，第432-435页。
19 Ping-ti Ho，Studies on the Population of China，1368-1953(Cambridge，Mass.,1959)，281-282.
20 Ping-ti Ho，35．因此，尽管1660年官府的数据是1,900万，实际的人口或许在1亿到1.5亿左右。
21 Ping-ti Ho,46．
22 Ping-ti Ho,46．