府院之争
在段祺瑞主政的头两年里，北洋军中开始出现派系纷争，主要是皖系和直系。但是那个时候直系真的不足以跟皖系抗衡，所以段祺瑞掌权的时代，有句口号就叫“皖系即中央”，大家也都认账。再说，当时的派系也不像我们后来说的那样分野清楚，现在为了研究方便，我们常常说谁是谁的人，但这些都是相对的。尽管每个派系都有核心圈子，这是没问题的，比如冯国璋和李纯的关系是很铁的，这个是不能动的；冯国璋跟他一直带在身边的十五师、十六师的关系是很铁的，这也是不能动的；段祺瑞跟他周围的人，比如徐树铮、靳云鹏等人，也是走得特别近的。这些已经进入核心的上层分子基本不会发生变动，但在边缘处的那些大大小小的军阀就说不清了。我们很难说清楚谁是谁的人，因为许多人常常两边动摇。比如说曹锟，后来说他是直系，但在头两年他跟冯国璋走得并不近，反而跟段祺瑞关系不错，否则他不会在1917年去南方替段祺瑞政府打仗，而且那么卖力。当然，我也没有证据证明他一开始就是和段祺瑞一伙，只是后来加入直系。总之这些都是很难说的。
还需要指出的是，以皖系和直系这种地域取向划分两大派系并不是绝对的，只是说两派的首脑是安徽人和直隶人。曹锟可以说是直系的，因为他是保定人，当时还是首府，冯国璋是河间人，这些都没问题。但是你看冯玉祥，他是皖人，加入了直系。陆建章，皖人，也是直系的，而且反皖系反得特别凶。所以，各派系的参与者不是按照地缘关系来选择的。也就是说，在最初还没有打起来的时候，北洋的直系、皖系和奉系，乃至张勋，还有其他的毅军，乃至原来淮军留下来的各个山头的部队，存在犬牙交错的联系，他们之间并没有严格的边界。大家要注意，在分析帝制或者民国时期的派系问题时，千万不要用今天的思维去套取古代的逻辑，边界清晰的派系只可能产生在现代政治中，以前不会这么清晰的。
段祺瑞当家，由皖系统治的这四年，其实是整个北洋时期最民主的四年。所有的当家人都是吃历史饭的，他们都会从过去不远的历史中吸取经验教训，调整统治策略，筹划下一步的制度变革。其实每个人都是如此，经历过什么事儿，就会对这一段历史有很深刻的印象，尤其是当这件事折腾得很厉害，或者自己被卷入的程度很深时，无论成功或失败，都会对你产生很大影响。段祺瑞也是如此，他接受的，是袁世凯帝制自为这样一个失败的教训。对此，段祺瑞就认为，他应该改弦更张，正经八百儿地按照民国的要求，按共和国的精神，遵守民主体制的规矩来办事儿，所以他恢复了民元国会，而且自己也比较守规矩，他按照他想象中的民国的方式来进行统治。但他也有很多障碍，最大的障碍仍然和袁世凯一样，就是权威不足。前面讲了，当年袁世凯之所以称帝，主要是因为他在体制转换后丧失了大部分权威，无法按照现代国家官僚制的逻辑实现对昔日幕僚和朋友的有效控制。袁世凯的确有统一中国、重新建成一个强大国家的野心，但他在这方面的确是权威不足，所以只有帝制自为了。不过，袁世凯毕竟还是政治强人，也是北洋的大头，在他去世后，继承者就更加缺乏权威了。
袁世凯统治时期，各省虽然说有抗命的行为，但基本上是听话的，各省的税款也基本是要上解中央的。但到了段祺瑞时代，戛然而止，没人给中央送钱了，而且中央没办法对这种行为进行处罚。各省都有自己的借口，比如说，因为此前跟国民党打过一仗，所以地方不甚太平，军饷也有欠发，只能把地方财政截留了，不然士兵就要哗变了。中央若是想要我们上解税款，那就先帮我们把军饷发了吧，先把军费拨下来再说。然后各省就会开出一个天文数字般的军费，如果地方一共只能往中央上解一百万税款，那么它常常告诉中央需要一千万才能弥补军费损失。中央怎么可能做得到呢？根本做不到。而且，中央根本没有能力对这些地方军头进行处罚，不可能因为不上解税款就把他们撤了。袁世凯都不可能撤换督军，那么段祺瑞就更做不到了，因为他只是袁世凯手下众多大将之一，权威已经大大消解了，哪有资格随便撤换地方督军的位置啊。
所以，当时中央财政十分窘迫，财源寥寥无几，一部分是关余和盐余，就是关税和盐税扣除了庚子赔款所剩余的那一点儿钱，这笔钱有时多有时少，却是当时最重要的收入；其次是交通部的收入，交通部当时管了几条铁路，比如京汉铁路、京浦铁路和京张铁路，这几条线的收入是可以预期和掌控的；还有就是北京崇文门的关税，当时北京地区商税都是在崇文门征收的。但想想看，一个中央政府，总共就只有这么一点钱来维持开支，真的是非常窘迫的。所以，自从段祺瑞以后，北洋政府里只有两个部门比较有钱，一是财政部，二是交通部。由此也可以理解为什么民国的交通系这么厉害，它的财力比财政部还牛，因为它能控制几条重要铁路的收入，所以前交通系、后交通系、交通银行，都是这一系统之内的。其余各部都是穷部，从袁世凯死后就开始欠薪。
手里头没有钱，因此段祺瑞在主持政局时所能依凭的资源就很少，能力就很弱。本来政治权威就不够，没钱就更不行了。段祺瑞遇到了一个大瓶颈，他想有所作为，但不知道该如何操作，这是个大问题，也不知道怎么解决。当时国会两院八百议员，人称八百罗汉，这些人从一开始就为自己定了每月五百大洋的工资，相当于次长级的待遇。五百大洋在当时是个挺大的数字，可惜政府没法满足这个数目的要求，如果政府能够足额发薪，可能国会也不难驯服，但是当时的民主还是非常薄弱和幼稚的，政府老欠薪，议员焉有不闹之理。[注] 所以，内阁跟国会之间的回旋余地也就很小了，段祺瑞不能像袁世凯那样直接把它废了，而且袁世凯手腕更多，即使不废也有办法，但对于权术稍逊的段祺瑞而言，这就是个大麻烦事儿。
再就是总统府，黎元洪手下也有一帮人。黎元洪人缘不错，本来武昌起义时他是被强拉出来的，但当他想干点事儿之后，就有一帮人开始围着他。黎元洪的确很厚道，但当周围围了太多人时，这个人也会有点变化。按理说黎元洪是个不爱争的人，没什么武力资源，没什么嫡系，更没什么财力，本身又是个很平和、挺老实巴交的一个人。我研究辛亥革命的材料时发现，之所以当时湖广总督瑞澂会起用他，就是因为他老实、憨厚。但是等他当了总统以后，周围的人就会开始鼓噪，他们认为即便民国已变成了法国体制，但总统还是有实权的。因此，他们和国务院的矛盾逐步恶化，尤其是徐树铮当国务院秘书长的时候。徐树铮这人特别专横，什么公文到了总统府，就直接嚷嚷着让黎元洪盖章，黎元洪想仔细看看，这时徐树铮就会非常不屑地说：“看什么看，你盖章不就完了吗！”最初黎元洪忍了，盖就盖吧。[注] 一来二去，底下的幕僚们就不干了，凭什么总统不能看公文啊，后来黎元洪也就硬碰硬，索性不再给徐盖章，然后矛盾就闹起来了。
此时的段祺瑞还真是不错，直接把徐树铮免了。本来徐树铮跟段祺瑞的关系，就跟亲兄弟一样好。后来徐树铮被刺死，段祺瑞把他安葬到自己家的墓地里，这一举动等于是告诉徐家，徐树铮也是段家的人。而且徐树铮的确非常聪明，段祺瑞的那些幕僚都称赞他就像三国时的庞统一样，可以耳听判词、口中发落、笔下批文，可以说是能一心几用，极聪明。[注] 他本来只是个秀才，后来被段祺瑞相中当秘书，然后就被送到日本士官学校学习，算得上是文武双全。我看过他留下的几首诗，写得的确都很棒。他和北洋时期的林琴南、杨云史这些文化名人都过从甚密，关系非常铁。但这个人的问题也很多。第一，刚愎自用，觉得全世界就他最聪明，其他人都不行。这就使得他与别人的关系很紧张，比如他跟同是段祺瑞重要幕僚的靳云鹏就是死对头，皖系后来在崩溃之前内部先发生分裂，与此就有关系，靳云鹏本是段麾下武将中最好的一个，后来却率先反叛了。第二，徐树铮太好独断专行，遇事不请示就直接干了。他的主公后来主张对德宣战，是想站在协约国一边，而徐树铮却认为德国人好，因为他去过德国，对德国人很佩服（当然，段祺瑞也去过德国），所以他认为政府应该站在德国一边。当年一战爆发后，日军围困青岛，德国守军反应很仓促，毕竟大部分是海军，所以陆战武器紧缺，没有枪支弹药。然后小徐就偷偷往德国守军方面运送了一万多支步枪，这些事儿当时若是被抖出来就会造成很大的国际麻烦，但是小徐敢在他的主公段祺瑞不知道的情况下这样做，由此可见其独断专行的风格。[注] 第三，徐树铮最大的毛病就是好用权术，他太爱这东西了。我曾讲过，当年袁世凯失败的原因之一就是总用权术。权术并不是不能用，但若是一个人没有大韬略、大格局、大想法，那么，权术用多了，可能就会适得其反。
段祺瑞对徐树铮的确是非常好，而现在为了能够平息府院之争，他竟然能够把自己最亲密的政治幕僚开了，由此可见，段祺瑞在当时还是很想按照民主的议事规则把这件事儿处理好的。但是，他越想办好越办不好。比如，他跟国会的关系怎么协调也没法玩活，跟总统府也一直存在纠纷。后来他急了，干脆还是来权术，玩黑的，直接拉督军团，[注] 让军人干政。后来段祺瑞每次跟黎元洪的关系一紧张，就让督军团出面嚷嚷，这时候黎元洪就软了。要知道，这就是中国政治的一大难题，每逢当政者想按照民主的程序办事时，这套东西玩不转，而用传统的方式办理时，可能又会很灵。你让他怎么选择？段祺瑞绕开民主规则的第一次成功，就是处理府院之争。
府院之争，起于参战。第一次世界大战于1914年爆发，到1916年时，日本和美国都希望说服中国参战。为什么呢？因为这个时候欧战陷入了胶着状态，双方逐渐转入阵地战，掘战壕以备长期固守。这就需要征集大量的劳动力，当地的民工不够了，缺乏挖战壕、抬伤员、运送枪弹的人手，这一系列的苦差事在当时欧洲也没人愿意干，于是一些国家就希望到中国招募华工，尤其是中国北方山东的农民，身材高大，能吃苦耐劳。但如果中国不参战，那么他们从中国招募华工就很麻烦，此前他们已经通过“绑猪仔”这种方式弄了一些人过去了，但这极不光彩，也太麻烦，不能一直这样做。[注] 当时尤其是协约国，特别希望从中国招募华工，因为整个山东实际上都已经被协约国占据了，日本从德国手中夺取了青岛和胶济线，而威海又被英国人占领。英国已经通过各种方式弄了一些华工到欧洲，但它不能大规模地弄，所以希望借美国人之口来说服中国，而日本也一直怂恿中国参战。当然，协约国从一开始就没指望让中国人出兵，其实他们都没指望日本出兵，日本打完青岛以后就没打了，所以说日本参加了一战也是件玩笑事儿。
当时为了说服中国参战，列强肯定要做出一些美好的允诺。而段祺瑞政府此时又的确比较困窘，财政捉襟见肘，内政外交也都不大顺利。列强在这个时候开出的价码包括重新议定关税税率啊，取消庚子赔款中中国需向同盟国偿付的赔款，等等。协约国承诺，只要开战，中国就不必再向德国和奥匈帝国赔款了，而向这两国偿付的庚款比例很大，一来一去就是不少钱。那个时候段祺瑞是当家人，他觉得这个参战是有油水可捞，于是就想干。但是也很奇怪，黎元洪从北洋水师毕业，我们的海军是学英国的，所以他受的是英式教育，老师全是英国人，而段祺瑞学的是炮兵，他是到德国留过学的，但他却力主对德宣战，而黎元洪倒是一直觉得德国不能惹。就学背景完全不起作用，这就很奇怪。两人之间的矛盾越来越大，后来黎元洪表示可以让一步，中国跟德国及奥匈帝国断交就算了，起码应该保持中立姿态，但不能宣战，万一打不过别人，中国就彻底玩儿完了。黎元洪一直很忧虑，担心打不过德国人，到时候德国人卷土重来该怎么办，但是段祺瑞则是执意要打，结果就闹得非常僵。段祺瑞这次又找来督军团想压服黎元洪，但黎犯了倔劲，死活不同意，坚持不能对德宣战，最后闹翻了，黎元洪干脆就把段祺瑞的总理一职免了。
其实，按照责任内阁体制的设计，总统是不能罢免总理的，罢免总理只能由国会通过不信任票决议。但是，段祺瑞被免了以后，也不好意思继续在北京，就跑去天津了。这下各省的督军就都闹起独立来了，一则总统罢免总理不合法理，二则地方都不想跟着黎元洪干。黎元洪一看免了段祺瑞闹出这么大的动静，就真的害怕了。此前督军团一直是在徐州开会，而徐州是张勋的大本营，所以张勋在这里就俨然以大哥大的身份行事。其实，督军团里并非没有比张勋更牛的人，毕竟军人干政也不是件光彩的事儿，所以希望找个比较傻的人当头，可以让他承担大部分的风险，所以就选中了张勋。这时张勋就表示，可以担当总统府和国务院的调解人，黎元洪巴不得有个人来居中调停一下，于是就招呼张勋赶紧进京。其实黎元洪在罢免段祺瑞时，相关的公文都没人愿意副署，没人愿意卷入这档子事儿，他没什么后台，此时还是很尴尬的，这个时候有人愿意出面缓解一下，自然是求之不得了。
参见张鸣：《辛亥：摇晃的中国》，288～291页，桂林：广西师范大学出版社，2011。
参见吴虬：《北洋派之起源及其崩溃》，载来新夏编：《中国近代史资料丛刊·北洋军阀》（一），975页，上海：上海人民出版社，1988。
陈文运说徐树铮是他在北洋时期见到的唯一可以“五官并用”的人，他亲眼所见，徐树铮“可以一面跟他说话，一面批公事”。打电话的时候，从来不用查号码，都记在他脑子里。参见陈文运：《我所知道的皖系将领》，《文史资料存稿选编·晚清·北洋》（下），792～793页，北京：中国文史出版社，2006。
参见曹汝霖：《曹汝霖一生之回忆》，144页，台北：传记文学出版社，1980。当时日本和在华的英国人中，均有中国接济德军武器的传闻。日本人还查出，确有一门大炮，从济南运抵青岛。参见《中华民国史档案资料汇编》，第三辑，上册，154 页，南京：江苏古籍出版社，1991。
袁世凯死后，黎元洪于1916年7月继任总统，把袁世凯在世时称为将军的各省军事长官改称督军。各省督军拥兵自重，觊觎中央政权的现象也日趋公开化。该年9月，山东、奉天、吉林、黑龙江、河南、直隶、浙江、江苏、湖北、江西、绥远、察哈尔、热河十三省督军代表集会，由张勋、倪嗣冲领衔宣布成立“各省区联合会”，制定八条纲领，拥张勋为“盟主”，通电抨击国民党议员和政府阁员，干涉国家政务。“各省区联合会”后来即被人称为“督军团”。
参见张鸣：《北洋裂变：军阀与五四》，28页，桂林：广西师范大学出版社，2010。